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发表于 2010-8-9 09:33
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刘尚希：长株潭三个行政区没有整合，将来进一步的发展是难上加难
2010年8月7～8日，以“城乡一体化：趋势与挑战——中国‘十二五’时期的农村改革”为主题的第69次中国改革国际论坛于海口举行。搜狐财经作为战略合作伙伴从现场发回如下精彩报道，下面是财政部财政科学研究所副所长刘尚希的现场发言内容：
刘尚希(财政部财政科学研究所副所长)：
大家上午好！非常高兴就“省直管县”的问题跟大家共同讨论。特别要感谢会议主办方给我一个发言的机会。
“省直管县”大家非常关注，也可以说是我们省以下体制改革一个非常重要的内容，怎么来看待这项改革，我觉得是一个非常重大的问题。其实任何改革都会有风险，不存在没有风险的改革，分析改革背后的风险，有助于达到改革真正的目标。我有一篇文章，具体的内容大家可以看论文集里我提供的那篇论文，在这里我想讲三个观点。
第一点，省以下的体制改革，实际上存在着与城乡一体化脱节，为改革而改革的倾向。首先是改革的目标不清晰。为什么要改革？乡镇机构改革、“省直管县”的改革，我们到底为了什么？有人说我是为了减轻农民负担，是为了解决县乡财政困难问题，为农民提供更多的公共服务。我说要是这个目标，那不需要进行这样的改革，完全就可以通过加大转移支付的力度来解决。有人说是这为了加快县域经济的发展，给县里更多的权限，我说仅仅是扩权，也不需要这样的改革，发展县域经济也不一定需要通过这样的方式去达成。其实这些都只是一个方面。可能还有人会说，我们真正的改革目标是建立三级政府架构，为行政体制改革打下基础。那我就要问，三级政府架构在中国是不是合适？是不是适合中国的国情？中国是13亿人口的巨型国家，法国才八千万人口，面积相当于我们一个省，他有四级政府，欧洲的这些国家都是和我们一个省差不多，人口比我们一个省还少，他至少有三级政府。在我们国家，如果说按照三级政府架构的设想，我们就靠省和县两级政府，就能把几千万人口、上亿人口的公共服务搞好，能有效地治理好，我对这个表示怀疑。从这点来看，真正从以人为本，从建立一个服务型政府的目标来看，政府的规模是不是越小越好？这个问题需要重新反思。
我觉得现在省以下的改革的目标实际上不是十分清晰的，需要进一步定位。如果按照三级政府这样的设想，把市一级政府这个层次撤销掉，我认为这与城乡一体化是相悖的，城乡一体化意味着城乡经济的一体化，意味着公共服务的一体化，这个一体化是有紧密的地理上的联系的，与区域经济的一体化是联系在一起，与公共服务的规模化提供是联系在一起的。城乡一体化不是抽象的，有一个地缘上面的载体。地方的中心城市也就是我们说的地级市，恰恰就能起到这么一个作用。所以我觉得如果把市一级撤销，行政上面省直接管到县，市和县之间的经济联系被切断了。我们国家经济的发展与行政辖区是紧密联系在一起的，不在这个辖区里的，市与县之间的协调就变得非常困难，县与县之间的协调就变得非常困难。你看一些例子，为什么有一些行政辖区要扩大呢？当经济区域一体化达到一定程度的时候，经济区域的基本单元扩展了以后，狭小的这种行政区域安排就不适应了。比如说湖南的长株潭三个城市，长株潭是三个市合成一个经济区，但是长、株、潭是三个行政区，我可以判断，如果说三个行政区没有整合，将来进一步的发展是难上加难。现在长株潭统一了电话区号，实际上很多事情没有办法统一。滨海新区为什么把三个行政区撤销，组成一个真正意义上的滨海新区，就是因为一个行政上面的约束，统一的规划没法实施，统一的产业规划没法实现，产业的辐射没法形成，这就是我们国家现实的国情。经济的区域化、一体化和行政的辖区是紧密联系在一起的。当市与县之间的联系被截断以后，带来的问题很显然就是各个县直接对省、县与县之间、县与市之间的联系，这种内在的地缘上面的经济联系毫无疑问是被截断了。
我们省以下的改革应当说是为了促进生产力的发展而改革，而不是瞄准一个理想的行政体制的架构而去改革，如果说是这样去改革，这样改革蕴含着巨大的风险。这是第一个观点。
第二个观点，当前推行城乡一体化需要战略转型。城乡一体化怎么推进，改革开放三十年，城乡一体化应当说有进展，这是在城乡分治的大背景下，靠农村的自我发展而实现的。农村自我发展，从家庭工业、农村工业、乡镇企业，从村村点火、户户冒烟这样发展起来的，东部沿海地区最为典型。现在我们提出来发展县域经济，实际上背后的含义就是有意无意地要延续东部地区所走的那条路。但是三十年之后，我们中国经济的发展、城乡一体化的推进、工业化之路能不能再走这条农村包围城市的道路。我概括三十年的工业化道路就是农村包围城市，通过农村经济实力的发展，在过程中推进一体化的进程。现在我们现在面临着一个新的选择——我们是继续沿着改革开放三十年的这条路往前走？还是要进行一个新的战略抉择？我认为过去三十年的发展，走农村包围城市的这条工业化之路，有它历史的必然性，有它现实的条件，到现在已经行不通了，现在应当反过来靠城市来带动。2004年提出来的工业反哺农业，城市带动农村，实际上这里头已经蕴含着一个新的战略选择，这意味着我们的工业化之路要从城市来带动农村，也就是通过城市化的推进来大量吸纳农村的人口，来减少农民，只有通过这种方式来推进城乡一体化，而不是在农村的地域范围，就地实现城乡一体化，就地转换农民，让农民变成市民。可想而知，在一个县域的范围之内，你能转化多少农民？我们的地级市的发展，实际上改革开放三十年来是相对缓慢的。从这个意义上讲，我们现在的城市化本来就滞后于工业化，大力推动城市化才能真正解决城乡一体化的问题，才能真正解决农民的问题，才能真正减少农民，要不然的话，我们农民依然生活在农村，在这种情况下，我们的城乡一体化要依靠政府的转移支付去把城乡的公共服务实现一体化是非常困难的。这与我们长远的发展目标也是相悖的，这与经济发展自身的内在要求相悖的——城市的经济发展是区域化，区域化变成一体化，然后经济处于一体化的基础上形成城市的群落，大中小城市的结构，这种情况下现代生产力才能进一步释放出来，不然很可能落入一个低水平陷井里面去了。
从这个意义上讲，我们现在的城乡一体化战略的推进是需要一个新的战略，而这个新的战略与我们现在所谓的以县域经济的发展带动这样一个战略之间是有矛盾的。县域经济的发展我不反对，这是一个战术问题，但是从整体来看，从长远来看，我们应当更多地从发展城市经济，通过城市的工业化去带动，不能再走过去的那一条东部沿海的发展之路，再走那条路，我们的资源、我们的环境、我们的土地都没有办法承受。
综合三个观点，省以下的体制应当允许多样化，而不应当搞一刀切。我们现在省以下的体制试图要搞一刀切。中国差距那么大，差异那么大，应当允许各个省去探索适合于本省的行政体制和财政体制，而不是强调所谓的统一，所谓只有统一才能规范，这样形式上面的规范是没有意义的。省以下的体制，我认为改革的权限应当下放，省以下设几级政府可以由省以下自己去决定，而不是由我们设计一个统一的模式。我觉得只要生产力发展了，经济发展了，城乡一体化真正推进了，城市的农民人口减少了，目的就达到了，其他的都是手段，都是形式，都是地方的。谢谢大家！ |
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发表于 2010-8-9 13:06
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